扶贫：亟待创新体制</STRONG>
作者： 王思铁   发布时间： 2007-09-18 15:09:00   来源：2007年第三期
 
　　回顾中国农村扶贫，有两大现象不容忽视。一是财政扶贫资金投入逐年增加，但农村贫困人口的减少速度在放慢。据统计，2001年和2003年，中国农村贫困人口减少的比率分别是8.8%和3.6%，远远低于“八七计划”时期平均的12.2%的水平。2003年，贫困人口数量不减反增80万人；2004年，贫困人口减少了290万人，是新世纪头6年中贫困人口减少最多的一年；2005年和2006年分别减少245万人和217万人。2006年末，中国仍有贫困人口2148万人，如果不采取新的思路或不加快减贫速度，《中国农村扶贫开发纲要》提出的目标将难以如期实现。二是财政扶贫资金被挤占、被挪用、被挥霍的现象，不时在媒体曝光，造成了极为恶劣的社会影响。对此，各方就其产生原因和扶贫开发的对策取向发表了许多看法，其中不乏真知灼见。但是，却很少见到从扶贫制度或体制上谈原因、说对策的。笔者认为，扶贫体制不顺是上述问题产生的症结所在，更是“十一五”时期内扶贫工作中亟待引起高度重视，并认真加以解决的问题。
 
　　一、现行扶贫体制的主要特征</STRONG>
　　目前的农村扶贫体制是20世纪80年代中期开始逐步形成的，总体上是满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫。这期间的扶贫政策，虽然经过实施《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》这两次调整，但是，总体而言，农村扶贫的基本体制并没有大的改变，其主要特征是：
　　（一）由议事机构归总协调。新中国成立以后，中国的扶贫工作主要由民政部门承办。1986年5月16日，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组及其办公室，1993年9月17日更名为扶贫开发领导小组及其办公室至今。领导小组的基本任务是：组织调查研究，拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划，协调解决开发建设中的重要问题，督促检查和总结交流经验。领导小组为议事协调机构，下设的办公室主要承办领导小组的日常工作，办公室挂靠国家农业部。地方亦比照如此设立机构，并且多数扶贫办也挂靠当地农工办或农委。
 

 
扶贫工作人员把政府的扶贫款亲自送到困难户手中。
　　（二）多家分管机构并存。1986年以前，中国从事扶贫的机构主要是民政部门。1986年以后则有多家扶贫工作机构，中央有国务院扶贫开发领导小组办公室总管扶贫的议事协调、国家发改委地方司分管以工代赈扶贫资金项目、国家财政部农业司分管财政扶贫资金项目、国家农业银行分管信贷扶贫资金项目、国家民政部门分管救济救助扶贫。有扶贫任务的省到县也如此。比如，四川省级扶贫机构除了对应上属机构外，还有民族地区开发办等。市、县两级也有多个扶贫机构，比如，旺苍、苍溪、南部等县除有扶贫办外，还有以工代赈办、世行贷款扶贫办、对口协作扶贫办等等。
 

 
扶贫工作人员在看望被政府帮扶的学生。
　　（三）以县为单元扶贫。从1986年至今的20年，中国都是围绕解决群众温饱问题，以县为单元来开展扶贫开发工作的。1986年，国家首次确定331个国家扶持的重点贫困县（简称“国定贫困县”）。1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，将国定贫困县调整为592个。省区也比照国家确定省定贫困县。2002年起，国家取销“国定贫困县”的称谓，改为国家扶贫开发工作重点县，全国仍为592个。有的省区也比照国家确定了省定扶贫开发工作重点县。
　　（四）以信贷资金为主力。扶贫开发的主要手段是扶贫资金，包括信贷扶贫资金、财政扶贫资金、以工代赈扶贫资金、地方财政配套扶贫资金，以及社会扶贫资金等。但是扶贫资金的主体一直是信贷贴息资金，每年约为中央扶贫资金总额的67%。信贷资金中有的属于专项财政贴息贷款，有的则属于一般性无贴息贷款。20世纪90年代末期以来，全部属于专项财政贴息贷款。
 

 
扶贫工程建设大力促进乡村发展。
　　（五）以开发式扶贫为主要模式。开发式扶贫，是对传统的救济式扶贫的改革和调整，是中国政府扶贫政策的核心和基础。实行开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持和鼓励贫困地区的干部、群众开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，增强自我积累、自我发展的能力，并进而实现脱贫甚至致富的目标。自20世纪80年代中期开发式扶贫方针确立以来，可以说国家是把它作为一场革命来进行的，是扶贫主要的甚至惟一的方式。
　　二、现行扶贫体制的利弊评估</STRONG>
　　应该用历史的、辩证的观点来看待现行扶贫体制。
　　改革开放初期至20世纪90年代中期，现行扶贫体制是与之相适应的。从战略层面上看，这一扶贫体制实现了由救济式扶贫向开发式扶贫转变，由单纯地向贫困地区“输血”向增强贫困地区“造血”功能转变，由单纯的政府主导型扶贫向动员全社会力量并加强国际合作的全方位的扶贫转变，扶贫从发展的角度出发，强调贫困地区经济的发展。从战术层面上看，改变了平均使用扶贫资源特别是扶贫资金的办法，集中人力、财力、物力搞综合开发；国家在信贷、税收和经济开发等方面给贫困地区和贫困农户以优惠政策，中央各职能部门在资金、物资和技术上向贫困地区倾斜；由中央、地方政府和贫困地区居民共同投资，政府的扶贫政策与农民制度创新“互动”。
 
 
 
建于1997年的南昆铁路被誉为“中国最大的扶贫工程”。铁路沿线各少数民族地区纷纷依托南昆线 阅读全文>>