中国政治改革要从县政开始                                               郑永年    无数的迹象表明，中国很多县（市）级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。这些年来很多腐败和令人发指的事情都发生在县（市）。很少会有人否认，县政是中国腐败的“重灾区”。古人对县政有经典的总结，“郡县治，天下安”。如果县政发生无政府状态，那么整个政权就会发生危险。人们无须从中国数千年的历史中寻找证据，国民党政权的解体实际上就是从县政危机开始的。 　　县政危机也给中国创造了一个机会来改造县政。笔者认为，县政改革可以是中国总体政治改革的起点，并且是一个最理想的也是最具操作性的起点。到今天，没有人会否认中国政改的重要性，问题是从何入手。基层村级民主已经实施二十来年了，但似乎已经走到了顶点，很难再自下而上地往上推。乡镇民主也已经做了些试点，但要大规模地扩展开来的可能性并不大。这不仅仅是因为各方面对乡镇一级政权是否要存在下去并没有共识，更为重要的是从村级民主实行的情况来看，民主可能解决不了中国的基层治理问题。况且，乡镇民主在法律上说还没有具备合法性。
　　同样，高层民主尤其是围绕着接班人问题的党内民主这些年已经有了实质性的进步，但也很难自上而下地推行下去。高层党内民主和基层政权治理是两件不同的事情。在基层民主不能上移，高层党内民主不能下行的情况下，也就是说缺失政治改革的动力的情况时，就要另外寻找其他的突破口。而县政改革就是这个突破口。
      县政的沿袭与发展
　　县政历来就是中国治理制度的核心。省级政权在元代前是中央政权的一部分（日本今天所用的“省”就是中央的“部”），元代以后成为地方政权，但其重要性仍然不如县。“虚省实县”是中国传统政治的常态。在传统上说，县以下实行自治制度（日本今天仍然延续这一制度）。乡镇政权是现代革命的产物，为当时革命动员、国家建设和改造社会所需。但到今天，这一级政权设置表现出越来越多的问题。
　　在很多地方，乡镇政权本身已经演变成为无政府的根源。这些年来，人们对如何改造乡镇政权有很多的讨论。一些省份也进行了有效的改革，如撤乡并镇等。总体说来，如果省是中央的派出机构，那么乡镇应当更多的是县的派出机构。在乡镇政权定位不那么明确的情况下，没有很大的理性去花费很大的精力在这个层面进行大规模的政治改革，尤其是民主化。
　　虚省实县应当是中国政治改革也是中央地方关系的轴心问题和关键问题。如何“虚省”需要另文讨论，这里讨论如何“实县”的问题。
　　传统上，县是实的，县太爷是中央政权亲自选定的，县太爷和中央政府（皇权）之间有直接的沟通管道。县政也因此是传统政治的核心。改革开放以来的趋势是实省虚县，到今天县政远远被边缘化。这是有很多制度因素促成的 阅读全文>>